Меры по противодействию коррупции в Российской Федерации. Основные меры по профилактике коррупции. Основные направления по противодействию коррупции. Правовое регулирование противодействия коррупции.

1. Исходя из понятия "противодействие коррупции", сформулированного в ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее – Закон № 273-ФЗ), профилактика коррупции представляет собой деятельность субъектов антикоррупционной политики, направленную на предупреждение коррупции, в том числе выявление, изучение, ограничение либо последующее устранение явлений, порождающих коррупционные правонарушения, или способствующих их распространению.
Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике", принятый постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 15 ноября 2003 г. № 22-15 в ст. 10 закрепляет, что предупреждение коррупционных правонарушений осуществляется путем применения следующих мер:
мониторинг коррупционных правонарушений в целом и отдельных их видов;
разработка антикоррупционных стандартов, препятствующих возникновению или ограничивающих интенсивность либо сферу действия явлений, способствующих совершению коррупционных правонарушений;
антикоррупционная экспертиза правовых актов;
пропаганда антикоррупционных стандартов;
содействие гласности и открытости решений, принимаемых лицами, имеющими публичный статус, если иное прямо не предусмотрено национальным законом;
опубликование отчетов о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики;
антикоррупционные образование и воспитание;
оказание государственной и муниципальной поддержки формированию и деятельности общественных объединений, создаваемых в целях, предусмотренных Модельным законом "Основы законодательства об антикоррупционной политике";
установление льгот для государственных и муниципальных служащих, связанных с длительностью безупречной службы;
установление нормативных перечней государственных должностей и должностей по государственной и муниципальной службам, а также службе в государственных и муниципальных предприятиях, замещение которых запрещено или ограничено для лиц, имеющих судимости за коррупционные преступления либо преступления, связанные с коррупционными, или подвергавшихся административным либо дисциплинарным взысканиям за иные коррупционные правонарушения, до истечения установленных нормативными правовыми актами сроков действия соответствующих взысканий;
ведение обособленных регистров лиц, в том числе юридических, которые в соответствии с судебными решениями подвергнуты мерам юридической ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
предостережение о недопустимости совершения коррупционных правонарушений;
представление органа дознания, следователя, прокурора и частное определение (постановление) суда о необходимости устранения причин и условий, способствовавших совершению коррупционных преступлений.
В Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. меры по предупреждению коррупции сосредоточены в гл. II.
Обратим внимание, что в большинстве случаев закрепленные в ст. 6 Закона № 273-ФЗ меры профилактики коррупции в плоскости их применения в отдельном субъекте РФ конкретизируются, а, порой, и дополняются соответствующими нормами законов субъектов РФ и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ. Равным образом это касается и деятельности органов местного самоуправления, которые в своих муниципальных правовых актах устанавливают специфику мер предупреждения коррупции применительно к территории соответствующего муниципального образования.
Таким образом, правовое закрепление мер по профилактике коррупции (применительно к национальному законодательству) следует рассматривать на трех уровнях: федеральном, региональном и местном, учитывая при этом правотворческую инициативу в сфере противодействия коррупции всех субъектов антикоррупционной политики (при условии обладания таковой).
2. Рассмотрим предусмотренные ст. 6 Закона № 273-ФЗ меры профилактика коррупции.
Формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению.
Для формирования нетерпимого отношения общества к коррупции необходимо использовать разноплановые меры, направленные на конкретную фокус-группу "потребителей". К таким мерам можно отнести: разъяснение последствий коррупции для общества, широкое оглашение проводимых судебных процессов против коррупционеров, разъяснение санкций за коррупционные правонарушения, обеспечение прозрачности финансовых операций. Важно также сформировать негативное отношение к взяточникам в любых возможных кругах общения.
При этом следует обязательно учитывать, что пропагандистские меры ни в коем случае не должны проводиться в отрыве от реальных действий. Следует согласиться с мнением И. Карпец, что если в социальной сфере господствует вопиющее неравенство людей, несоответствие слов делам, в семьях процветает моральная нечистоплотность и жестокость по отношению к детям, средства массовой информации и культуры пропагандируют насилие и порнографию, воспитывают людей на идеях вседозволенности на образцах низкопробного искусства при забвении всего того, что составляет золотой фонд человеческой культуры, то это и есть воспитание безнравственности, ведущей прямой дорогой к преступности.
Как верно отметил И. Карпец: "Если политики лицемерно говорят об одном, а делают другое, если политических целей они достигают за спиной, за счет людей, обманывая их, не гнушаясь при этом прибегать к безнравственным средствам, внедряют всеми правдами и неправдами им выгодную идеологию, - это преступно по отношению к людям в обычном понимании этого слова и путь к преступным деяниям по закону. Если в праве провозглашаются прогрессивные принципы, декларируются права человека, а практика игнорирует эти принципы, что ведет к атмосфере неуважения к праву, закону, попранию прав личности при игнорировании сочетания в законотворческой и правоприменительной практике убеждения и принуждения, прав и обязанностей членов общества, при отсутствии гарантий со стороны государства, обеспечивающих нормальное функционирование общества, такое право и практика его применения - безнравственны. В таких условиях обход права теми, кто его создает, и ответные акты подобного рода со стороны членов общества, столь же естественны, сколь и безнравственны".
В Законе Ивановской области от 18.06.2009 № 61-ОЗ "О противодействии коррупции в Ивановской области" (ст. 5) предусмотрено, что формирование в государственных органах, органах местного самоуправления и гражданском обществе нетерпимости к коррупционному поведению осуществляется:
введением в программы дополнительного профессионального образования для профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих Ивановской области антикоррупционной составляющей, предусматривающей изучение правовых и морально-этических аспектов управленческой деятельности;
воспитанием у правоприменителей и граждан неукоснительности соблюдения и исполнения законов;
антикоррупционной пропагандой - продвижением в средствах массовой информации проектов передач и программ, статей с целью правового просвещения населения, распространения идей законности и правопорядка;
организацией работы "горячей линии" по вопросам противодействия коррупции в Ивановской области.
Закон Орловской области от 10.04.2009 № 893-ОЗ "О противодействии коррупции в Орловской области", в свою очередь, отмечает в ст. 7, что формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению осуществляется посредством организации просветительской работы, направленной на повышение правовой культуры, укрепление доверия к власти, включающей в себя:
1) издание и распространение печатной продукции о противодействии коррупции в области, в том числе учебных пособий и материалов;
2) выпуск организациями телерадиовещания передач о противодействии коррупции в области;
3) производство и распространение социальной рекламы о противодействии коррупции в области;
4) осуществление иных мероприятий, направленных на противодействие коррупции в области.
3. Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.
Одним из основных базовых ресурсов противодействия коррупции является придание законодательству антикоррупционной направленности. Необходимо вырабатывать правовые механизмы, которые бы исключали возможность использования этого института в коррупционных целях. Нормативные правовые акты, допуская излишнюю свободу административного усмотрения, могут создавать условия для коррупционных проявлений; антикоррупционная экспертиза призвана устранить подобные нормативные дефекты.
Антикоррупционная экспертиза должна быть направлена на то, чтобы каждый закон содержал четкие юридические дефиниции, исключал неоднозначные формулировки, обладал бы аппаратом, характерным для национальной системы и в целом понятным не только юристам, но и тем рядовым гражданам, которые владеют минимумом правовой культуры.
Антикоррупционная экспертиза правовых актов - деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов. Коррупциогенный фактор - явление или совокупность явлений, порождающие коррупционные правонарушения или способствующие их распространению. Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике" предусматривает, что основание и порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов определяются законом. В таком законе, а также принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актах помимо порядка проведения экспертизы рекомендовано определять статус экспертов и последствия поступления отрицательных заключений по результатам такой экспертизы.
Впервые об антикоррупционной экспертизе как особом направлении деятельности было упомянуто в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. (утв. распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р), в частности, было указано на необходимость в 2006 г. осуществлять работу по внедрению практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов.
Затем в Национальном плане противодействия коррупции (утв. Президентом РФ 31.07.2008 г. № Пр-1568) генеральному прокурору Российской Федерации было предписано проанализировать организацию проведения органами прокуратуры Российской Федерации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и в случае необходимости принять меры по ее совершенствованию. Минюсту России, в свою очередь, вменялось в обязанность обобщить практику организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также практику организации мониторинга правоприменения. О результатах работы с соответствующими предложениями доложить следовало доложить в президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции. Позднее совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности было отмечено в качестве одного из направления реализации Национальной стратегии противодействия коррупции (утв. Указом Президента РФ от 13.04.2010 г. № 460).
В настоящее время правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения регламентированы отдельным законодательным актом - Федеральным законом от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:
1) прокуратурой Российской Федерации - в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ (см. подробнее об этом Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96), приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2009 г. № 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов", приказ Генпрокуратуры России от 03.04.2014 г. № 175 "Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы организационно-распорядительных документов и проектов организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, содержащих нормы права").
Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:
прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы;
2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции (Минюстом России) - в порядке и согласно методике, определенным Правительством РФ (см. подробнее об этом Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96), см. также приказ Минюста России от 04.10.2013 г. № 187 "Об утверждении порядка организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России").
Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу:
проектов федеральных законов, проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;
проектов поправок Правительства РФ к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;
нормативных правовых актов субъектов РФ - при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ.
3) органами, организациями, их должностными лицами - в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством РФ (см. подробнее об этом Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96).
Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. При этом органы, организации, их должностные лица в случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры.
Относительно документов субъектов РФ, определяющих порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, приведем следующий пример.
Закон Пензенской области от 14.11.2006 г. № 1141-ЗПО "О противодействии коррупции в Пензенской области" в ст. 8 предусматривает, что:
а) антикоррупционная экспертиза законов Пензенской области, постановлений Законодательного Собрания Пензенской области и распоряжений Председателя Законодательного Собрания Пензенской области, имеющих нормативный характер, проектов законов Пензенской области, проектов постановлений Законодательного Собрания Пензенской области и проектов распоряжений Председателя Законодательного Собрания Пензенской области, имеющих нормативный характер, осуществляется в порядке, установленном Законодательным Собранием Пензенской области. В это отношении действует постановление Законодательного Собрания Пензенской области от 11.09.2009 г. № 520-19/4 ЗС "Об антикоррупционной экспертизе законов Пензенской области, постановлений Законодательного Собрания Пензенской области и распоряжений Председателя Законодательного Собрания Пензенской области, имеющих нормативный характер, проектов законов Пензенской области, проектов постановлений Законодательного Собрания Пензенской области и проектов распоряжений Председателя Законодательного Собрания Пензенской области, имеющих нормативный характер";
б) антикоррупционная экспертиза правовых актов, проектов правовых актов Губернатора Пензенской области, Правительства Пензенской области осуществляется в порядке, установленном Губернатором Пензенской области (см. постановление Губернатора Пензенской области от 03.06.2009 г. № 171 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов Губернатора Пензенской области, Правительства Пензенской области");
в) антикоррупционная экспертиза правовых актов, проектов правовых актов иных исполнительных органов государственной власти Пензенской области осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих исполнительных органов государственной власти Пензенской области (см., например, приказ Минтруда Пензенской области от 03.03.2017 г. № 60-ОС "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов Министерства труда, социальной защиты и демографии Пензенской области и подготавливаемых Министерством труда, социальной защиты и демографии Пензенской области проектов нормативных правовых актов Губернатора Пензенской области, Правительства Пензенской области", приказ Управления ЖКХ и ГЗН Пензенской области от 18.03.2016 г. № 16/ОД "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов Управления жилищно-коммунального хозяйства и гражданской защиты населения Пензенской области и подготавливаемых Управлением жилищно-коммунального хозяйства и гражданской защиты населения Пензенской области проектов нормативных правовых актов Губернатора Пензенской области, Правительства Пензенской области" и др.).
Органы местного самоуправления также управомочены устанавливать порядок проведения антикоррупционной экспертизы. Так, решением Даровской районной Думы Кировской области от 17.02.2017 г. № 43 утвержден Порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов Даровской районной Думы Даровского района Кировской области. Антикоррупционная экспертиза проводится в соответствии с указанным Порядком и Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96, в отношении:
проектов решений районной Думы, имеющих нормативный правовой характер, - при проведении правовой экспертизы на стадии их подготовки.
решений районной Думы, имеющих нормативный правовой характер, - при мониторинге их правоприменения.
Важно отметить, что согласно ст. 5 Федерального закона от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) (см. Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96)).
В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения (см. приказ Минюста РФ от 21.10.2011 г. № 363 "Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы").
Среди документов, принятых отдельными органами и организациями для целей проведения антикоррупционной экспертизы принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), можно отметить:
Порядок проведения антикоррупционной экспертизы локальных нормативных правовых актов и проектов локальных нормативных правовых актов Суда по интеллектуальным правам (утв. приказом Суда по интеллектуальным правам от 01.04.2013 г. № СП-21/14);
Порядок проведения антикоррупционной экспертизы локальных нормативных правовых актов и проектов локальных нормативных правовых актов Арбитражного суда Саратовской области (утв. приказом Арбитражного суда Саратовской области от 21.04.2014 г. № 62-од).
4. Для выявления норм права, которые используются в коррупционных целях, и последующей корректировки действующего законодательства необходимо постоянно вести мониторинг законов и иных нормативных правовых актов, а также связанной с ними правоприменительной практики.
На этот случай в п. 2.1 ст. 6 Закона №273-ФЗ предусматривается рассмотрение вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) соответствующих органов, организаций и их должностных лиц. Рассмотрение указанных вопросов осуществляется не реже одного раза в квартал.
Данное мероприятие осуществляется в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений следующими субъектами:
1) федеральными органами государственной власти;
2) органами государственной власти субъектов РФ;
3) органами местного самоуправления;
4) другими органами, организациями, наделенными федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями.
Рассмотрение вопросов правоприменительной практики включает в себя:
анализ вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконных решений и действий (бездействия) указанных субъектов;
выявление причин, послуживших основаниями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) обозначенных субъектов;
последующая разработка и реализация системы мер, направленных на устранение и предупреждение указанных причин;
контроль результативности принятых мер, последующей правоприменительной практики.
В ходе рассмотрения вопроса правоприменительной практики по каждому случаю признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) соответствующих органов, организаций и их должностных лиц определяются:
причины принятия ненормативных правовых актов, решений и совершения действий (бездействия) соответствующими органами, организациями и их должностными лицами, признанных судом недействительными (незаконными);
причины, послужившие основаниями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) соответствующих органов, организаций и их должностных лиц.
По итогам рассмотрения вопросов правоприменительной практики рабочая группа соответствующего субъекта принимает решение, в котором:
устанавливается, что в рассматриваемой ситуации содержатся (не содержатся) признаки коррупционных фактов;
даются рекомендации по разработке и принятию мер в целях устранения и предупреждения причин выявленных нарушений или устанавливается отсутствие необходимости разработки и принятия таких мер.
В целях реализации рассматриваемых норм ст. 6 Закона № 273-ФЗ был принят приказ Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 05.12.2014 г. № 1850 "О рассмотрении вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки и ее должностных лиц".
Закон Нижегородской области от 07.03.2008 г. № 20-З "О противодействии коррупции в Нижегородской области" в ст. 10 закрепляет, что в органах государственной власти Нижегородской области, органах местного самоуправления не реже одного раза в квартал подлежат рассмотрению вопросы правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений.
Также отметим следующие документы:
приказ Минюста Республики Дагестан от 25.05.2016 г. № 50-ОД "Об утверждении Порядка рассмотрения вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными нормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) Министерства юстиции Республики Дагестан и его должностных лиц и утверждении состава рабочей группы по вопросам правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) Министерства юстиции Республики Дагестан и его должностных лиц";
приказ Минпромторга Республики Дагестан от 12.05.2016 г. № 31-ОД "Об утверждении Порядка рассмотрения вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) Министерства промышленности и торговли Республики Дагестан и его должностных лиц";
постановление администрации муниципального образования "Город Астрахань" от 16.03.2017 г. № 1580 "Об утверждении Порядка рассмотрения вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействий) администрации муниципального образования "Город Астрахань", ее территориальных и отраслевых (функциональных) структурных подразделений со статусом юридического лица и их должностных лиц";
постановление администрации Надеждинского муниципального района от 08.12.2016 г. № 737 "Об утверждении Порядка рассмотрения вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) администрации Надеждинского муниципального района и ее отраслевых (функциональных органов, их должностных лиц" и др.
5. Предъявление квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы.
Квалификационные требования предъявляются в зависимости от вида службы в установленном соответствующим законом порядке.
Так, например, квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы закреплены в ст. 12 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"; квалификационные требования к должностям в органах внутренних дел - в ст. 9 Федерального закона от 30.11.2011 г. № 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; квалификационные требования к должностям в федеральной противопожарной службе - в ст. 9 Федерального закона от 23.05.2016 г. № 141-ФЗ "О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и др.
В частности, предъявляются требования к уровню профессионального образования, стажу службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя - к специальности, направлению подготовки.
Обратим внимание, что Федеральным законом от 30.06.2016 г. № 224-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" введен новый подход к установлению квалификационных требований к знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей государственным гражданским и муниципальным служащим. Данные требования устанавливаются в зависимости от области и вида профессиональной служебной деятельности служащего его должностным регламентом (должностной инструкцией - для муниципального служащего). Кроме того, должностным регламентом (должностной инструкцией - для муниципального служащего) может быть установлено требование к наличию образования по конкретной специальности, направлению подготовки.
Детализация квалификационных требований содержится в соответствующих подзаконных актах, среди которых можно отметить такие, как:
Указ Президента РФ от 16.01.2017 г. № 16 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы";
Указ Президента РФ от 22.11.2012 г. № 1575 "Вопросы прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации" (вместе с "Квалификационными требованиями к стажу службы в органах внутренних дел Российской Федерации или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации");
приказ МЧС России от 01.12.2016 г. № 653 "О квалификационных требованиях к должностям в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы"; и др.
Основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы предусмотрены в ст. 9 Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". В ч. 2 указанной статьи законодатель определил порядок, в соответствии с которым устанавливаются квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы. Структура этого порядка сводится к следующему:
а) законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы определяются типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы;
б) на основе указанных типовых квалификационных требований разрабатываются и утверждаются соответствующие муниципальные правовые акты, в которых детализируются необходимые квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки.
Так, ст. 7 Закон Московской области от 24.07.2007 г. № 137/2007-ОЗ "О муниципальной службе в Московской области" предусматривает, что для замещения должности муниципальной службы требуется соответствие квалификационным требованиям:
1) к уровню профессионального образования;
2) к стажу муниципальной службы или работы по специальности, направлению подготовки;
3) к знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей;
4) к специальности, направлению подготовки - при наличии соответствующего решения представителя нанимателя (работодателя).
Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, необходимым для замещения должностей муниципальной службы, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определены настоящим Законом в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
Квалификационные требования к знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются в зависимости от области и вида профессиональной служебной деятельности муниципального служащего его должностной инструкцией. Должностной инструкцией муниципального служащего могут также предусматриваться квалификационные требования к специальности, направлению подготовки.
В типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы категории "руководители" высшей и главной групп должностей входит наличие высшего образования не ниже уровня специалитета, магистратуры. В типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы категорий "руководители", "помощники (советники)" ведущей группы должностей и категории "специалисты" ведущей и старшей групп должностей входит наличие высшего образования. В типовые квалификационные требования к должностям муниципальной службы категории "специалисты" младшей группы должностей входит наличие среднего профессионального образования.
Квалификационное требование для замещения должностей муниципальной службы категории "руководители" высшей и главной групп должностей муниципальной службы о наличии высшего образования не ниже уровня специалитета, магистратуры не применяется:
1) к гражданам, претендующим на замещение указанных должностей муниципальной службы, и муниципальным служащим, замещающим указанные должности, получившим высшее профессиональное образование до 29.08.1996 г.;
2) к муниципальным служащим, имеющим высшее образование не выше бакалавриата, назначенным на указанные должности до 01.06.2017 г., в отношении замещаемых ими должностей муниципальной службы.
Типовые квалификационные требования к стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки определяются по группам должностей:
1) высшие должности муниципальной службы - не менее четырех лет стажа муниципальной службы или не менее пяти лет стажа работы по специальности, направлению подготовки;
2) главные должности муниципальной службы - не менее четырех лет стажа муниципальной службы или не менее пяти лет стажа работы по специальности, направлению подготовки;
3) ведущие должности муниципальной службы - не менее двух лет стажа муниципальной службы или не менее четырех лет стажа работы по специальности, направлению подготовки, а для лиц, имеющих дипломы специалиста или магистра с отличием, в течение трех лет со дня выдачи диплома - не менее одного года стажа муниципальной службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки;
4) старшие и младшие должности муниципальной службы - без предъявления требований к стажу.
Для целей реализации обозначенных законодательных норм было принято, например, постановление администрации Ступинского муниципального района МО от 28.06.2016 г. № 3189-п "Об утверждении квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы в администрации Ступинского муниципального района" и др.
6. В качестве мер по профилактике коррупции Закон № 273-ФЗ предусматривает проверку в установленном порядке сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы.
Соответствующие положения об этом закрепляются также нормами законодательства о государственной и муниципальной службе и принятыми в целях их реализации законами субъектов РФ и подзаконными актами. Здесь можно отметить:
1) на федеральном уровне:
Указ Президента РФ от 21.09.2009 г. № 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению";
Указ Президента РФ от 21.09.2009 г. № 1066 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации";
Указ Президента РФ от 06.06.2013 г. № 546 "О проверке достоверности сведений об имуществе и обязательствах имущественного характера за пределами территории Российской Федерации, о расходах по каждой сделке по приобретению объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг и акций, представляемых кандидатами на выборах в органы государственной власти, выборах глав муниципальных районов и глав городских округов, а также политическими партиями в связи с внесением Президенту Российской Федерации предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации";
2) на региональном уровне:
Закон Санкт-Петербурга от 16.04.2010 г. № 160-51 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга, и государственными гражданскими служащими Санкт-Петербурга, и соблюдения государственными гражданскими служащими Санкт-Петербурга требований к служебному поведению";
Закон Камчатского края от 27.04.2010 г. № 436 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Камчатского края, должностей государственной гражданской службы Камчатского края, а также соблюдения лицами, замещающими государственные должности Камчатского края, установленных ограничений и соблюдения государственными гражданскими служащими Камчатского края требований к служебному поведению";
постановление Губернатора МО от 17.04.2017 г. № 174-ПГ "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Московской области, и лицами, замещающими государственные должности Московской области, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Московской области";
Указ Главы Республики Крым от 30.12.2015 г. № 407-У "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение отдельных государственных должностей Республики Крым, и лицами, замещающими отдельные государственные должности Республики Крым, и соблюдения ограничений лицами, замещающими отдельные государственные должности Республики Крым";
Указ Губернатора Тульской области от 13.11.2015 г. № 325 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Тульской области, и лицами, замещающими государственные должности Тульской области, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Тульской области";
3) на муниципальном уровне:
решение Думы Лесозаводского городского округа от 21.02.2017 г. № 576-НПА "Об утверждении Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими, и соблюдения муниципальными служащими требований к служебному поведению".
7. Конвенция ООН против коррупции в ч. 5 ст. 8 закрепляет, что каждое Государство-участник стремится, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц. При этом в ч. 6 этой же статьи предусмотрено, что каждое Государство-участник рассматривает возможность принятия, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, дисциплинарных или других мер в отношении публичных должностных лиц, которые нарушают установленные подобного рода обязательства.
С учетом указанных международных норм положениями п. 4 ст. 6 Закона № 273-ФЗ предусмотрена еще одна мера по профилактике коррупции, однако ее формулировка в нынешнем виде оставляет желать лучшего, поскольку не только не удобна для восприятия, но и построена с нарушением правил русского языка.
Речь идет об установлении мер юридической ответственности за непредоставление государственными или муниципальными служащими, лицами, замещающими должности государственной или муниципальной службы, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, соответствующих сведений либо неполное предоставление таких сведений, либо предоставление этих сведений заведомо недостоверными (ложными).
К сведениям, которые должны быть предоставлены, относятся:
1) сведения о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера самого государственного или муниципального служащего, лица, замещающего должности государственной или муниципальной службы;
2) сведения о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей государственного или муниципального служащего, лица, замещающего должности государственной или муниципальной службы.
В качестве мер ответственности предусмотрены:
1) освобождение от замещаемой должности;
2) увольнение лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы;
3) увольнение с государственной или муниципальной службы.
Кроме того, Закон № 273-ФЗ допускает применение в отношении виновных лиц иных мер юридической ответственности. Речь, в частности, может идти о применении соответствующих мер дисциплинарной ответственности, например, вынесении выговора. В любом случае во внимание принимаются и степень виновности лица, и характер связанных с причиненным правонарушением последствий и т.п.
Для целей практического применения норм п. 4 ст. 6 Закона № 273-ФЗ необходимо учитывать положения Закона № 273-ФЗ, обязывающие предоставлять сведения о доходах, об имуществе, обязательствах имущественного характера, о расходах (ст. 8, 8.1), положения Федерального закона от 03.12.2012 г. № 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" и соответствующие нормы законодательства о государственной и муниципальной службе.
Во внимание принимаются положения Указа Президента РФ от 21.07.2010 г. № 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции", Указ Президента РФ от 02.04.2013 г. № 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции", Указ Президента РФ от 18.05.2009 г. № 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей", Указ Президента РФ от 18.05.2009 г. № 558 "О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера", Указ Президента РФ от 18.05.2009 г. № 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера", Указ Президента РФ от 23.06.2014 г. № 460 "Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации", Указ Президента РФ от 31.12.2005 г. № 1574 "О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы", письмо Минтруда России от 26.12.2016 г. № 18-2/10/В-9843 "О Методических рекомендациях по вопросам представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и заполнения соответствующей формы справки".
8. Конвенция ООН против коррупции в гл. II "Меры по предупреждению коррупции" в числе прочего предусматривает, что:
1) каждое Государство-участник стремится создавать, поддерживать и укреплять такие системы продвижения по службе, которые основываются на принципах эффективности и прозрачности и на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности;
2) в целях борьбы с коррупцией каждое Государство-участник поощряет, среди прочего, неподкупность, честность и ответственность своих публичных должностных лиц в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы.
Исходя из вышеизложенного, как профилактическая мера противодействия коррупции в п. 5 ст.6 Закона № 273-ФЗ рассматривается внедрение в практику кадровой работы органов государственной власти и местного самоуправления учета преданности своему делу государственных или муниципальных служащих (длительное, безупречное и эффективное исполнение ими своих должностных обязанностей) при назначении на вышестоящую должность, присвоении воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или поощрении.
По сути, здесь отражено правило, являющееся основой публичной службы, обеспечивающее ее стабильность и гарантирующее "право на карьеру".
9. Развитие института общественного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции (п. 6 ст. 6 Закона № 273-ФЗ).
Статья 13 Конвенции ООН против коррупции закрепила, что каждое Государство-участник принимает надлежащие меры, в пределах своих возможностей и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз. Это участие следует укреплять с помощью таких мер, как:
а) усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений;
b) обеспечение для населения эффективного доступа к информации;
с) проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществление программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах;
d) уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции. Могут устанавливаться определенные ограничения этой свободы, но только такие ограничения, какие предусмотрены законом и являются необходимыми:
i) для уважения прав или репутации других лиц;
ii) для защиты национальной безопасности, или публичного порядка, или охраны здоровья или нравственности населения.
В ч. 3 ст. 61 Конвенции ООН против коррупции предусмотрено, что каждое Государство-участник рассматривает возможность осуществления контроля за своей политикой и практическими мерами по борьбе с коррупцией, а также проведения оценки их эффективности и действенности.
Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике" в ч. 1 ст. 34 также предусматривает, что в целях повышения эффективности реализации антикоррупционной политики в государстве создается единая система контроля, включающая государственный и общественный контроль.
Однако Закон № 273-ФЗ не содержит норм, которые определяли бы систему национального контроля в сфере антикоррупционной политики. В ст. 5 Закона № 273-ФЗ речь идет лишь о полномочиях отдельных государственных органов в части определения организационных основ противодействия коррупции. Ст. 6 Закона № 273-ФЗ упоминает о развитии институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в качестве одной из возможных мер по профилактике коррупции, а в ст. 7 Закона № 273-ФЗ указано на совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью (п. 4) и совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции (п. 10).
Фактически получается, что Закон № 273-ФЗ определил основных субъектов антикоррупционной политики и их полномочия в части противодействия коррупции, систему превентивных мер противодействия коррупции, основные направления по повышению эффективности противодействия коррупции, запреты, ограничения и обязанность публичных должностных лиц, однако не предусмотрел при этом норм, устанавливающих, кто и в каком порядке осуществляет контроль и надзор за реализацией антикоррупционной политики. 
В соответствии с Модельным законом "Основы законодательства об антикоррупционной политике" (ст. 34) государственный контроль включает в себя:
1) парламентский. Парламентский контроль осуществляют палаты Парламента государства и Уполномоченный государства по правам человека;
2) судебный. Конституционный суд государства осуществляет контроль за конституционностью правовой основы антикоррупционной политики в порядке, установленном законодательством государства. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды осуществляют судебный контроль за реализацией антикоррупционной политики в порядке, установленном законодательством государства;
3) финансовый. Финансовый контроль осуществляют контрольно-счетный орган, Министерство финансов, Казначейство, Центральный банк государства, финансовые и контрольно-счетные органы субъектов государства (для федеративных государств) во взаимодействии с финансовыми органами муниципальных образований, лицами, осуществляющими функции аудита. Контрольно-счетный орган государства как высший, постоянно действующий орган государственного финансового контроля осуществляет координацию деятельности всех государственных органов в области финансового контроля и предупреждения коррупционных правонарушений, в сферах бюджетного процесса, кредитно-банковской деятельности, эмиссии государственных ценных бумаг, приватизации государственного имущества, осуществления государственных закупок, предоставления и получения зарубежной финансовой и гуманитарной помощи, а также в других сферах, непосредственно связанных с исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы государства на всей его территории; проводит антикоррупционную экспертизу правовых актов и проектов правовых актов по вопросам своей компетенции;
4) специальный контроль. Специальный контроль осуществляют контрольные органы Администрации Президента, Правительства государства, правоохранительные и иные государственные органы исполнительной власти в пределах собственной компетенции, установленной национальным законодательством.
Общественный контроль в сфере антикоррупционной политики осуществляется субъектами, не являющимися органами государственной власти и местного самоуправления, в пределах полномочий, предусмотренных Конституцией государства и иными национальными законами.
Общественный контроль осуществляется за:
соответствием деятельности органов государственной власти и местного
самоуправления, а также их учреждений Модельному закону "Основы законодательства об антикоррупционной политике", иным нормативно-правовым актам государства, целям и принципам государственной антикоррупционной политики государства;
соблюдением международных обязательств государства в сфере антикоррупционной политики;
эффективностью системы государственного регулирования в сфере антикоррупционной политики;
эффективностью использования бюджетных средств, выделяемых на финансирование антикоррупционной политики;
исполнением нормативных правовых актов в сфере антикоррупционной политики.
Правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, регламентирован Федеральным законом от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации". В указанном законе предусмотрено, что осуществление общественного контроля также другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами. Однако при этом отмечено, что осуществление общественного контроля за деятельностью в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, за деятельностью полиции, органов следствия, прокуратуры и судов, а также за деятельностью, связанной с исполнением наказаний, контролем за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, содержанием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказанием психиатрической помощи, находится в компетенции правового регулирования специальных федеральных законов. Также предусмотрены и некоторые другие исключения, выводящие отдельные виды общественного контроля из сферы действия Федерального закона от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".
Целями общественного контроля являются:
1) обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
2) обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;
3) общественная оценка деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
Задачами общественного контроля являются:
1) формирование и развитие гражданского правосознания;
2) повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества;
3) содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов;
4) реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
5) обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;
6) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
7) повышение эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Субъектами общественного контроля являются:
1) Общественная палата Российской Федерации;
2) общественные палаты субъектов РФ;
3) общественные палаты (советы) муниципальных образований;
4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ.
Для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться:
1) общественные наблюдательные комиссии;
2) общественные инспекции;
3) группы общественного контроля;
4) иные организационные структуры общественного контроля.
Общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в иных формах, не противоречащих Федеральному закону от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия. Общественный контроль может осуществляться одновременно в нескольких формах.
Определение и обнародование результатов общественного контроля осуществляются путем подготовки и направления в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, итогового документа, подготовленного по результатам общественного контроля: итогового документа общественного мониторинга, акта общественной проверки, заключения общественной экспертизы, протокола общественного обсуждения, протокола общественных (публичных) слушаний, а также в иных формах, предусмотренных федеральными законами. В итоговом документе, подготовленном по результатам общественного контроля, указываются место и время осуществления общественного контроля, задачи общественного контроля, субъекты общественного контроля, формы общественного контроля, установленные при осуществлении общественного контроля факты и обстоятельства, предложения, рекомендации и выводы. К итоговому документу прилагаются иные документы, полученные при осуществлении общественного контроля.
Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации на основании результатов общественного контроля вправе:
1) направлять в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, предложения и рекомендации по совершенствованию их деятельности, а также по устранению причин и условий, способствовавших нарушению прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
2) выдвигать общественную инициативу в соответствии с законодательством Российской Федерации;
3) оспаривать в установленном федеральным законом порядке (в том числе в судебном и (или) административном порядке) нормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Субъекты общественного контроля обнародуют информацию о своей деятельности, о проводимых мероприятиях общественного контроля и об их результатах, в том числе размещают ее в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в средствах массовой информации, а также при необходимости направляют информацию о результатах общественного контроля в органы прокуратуры и (или) органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и (или) организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль.
Органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, обязаны рассматривать направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, и в установленный законодательством Российской Федерации срок направлять соответствующим субъектам общественного контроля обоснованные ответы.
В целях реализации норм Федерального закона от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" в субъектах РФ и муниципальных образования были разработаны документы, регламентирующие особенности осуществлении общественного контроля применительно к соответствующей территории населения (см., например, Закон Кабардино-Балкарской Республики от 19.04.2016 г. № 20-РЗ "Об общественном контроле в Кабардино-Балкарской Республике", Областной закон Ленинградской области от 13.11.2015 г. № 114-оз "Об общественном контроле в Ленинградской области", постановление Администрации Пестовского муниципального района от 20.09.2016 г. № 1187 "Об утверждении Положения об общественном контроле в Пестовском муниципальном районе", и др.).
Нормы, предусматривающие развитие института общественного контроля в качестве одной из мер профилактики коррупции, нашли свое отражение в региональных законах о противодействии коррупции, иных нормативных правовых актах субъектов РФ и отдельных актах органов местного самоуправления.
Так, например, ч. 1 ст. 12.8 Закона Нижегородской области от 07.03.2008 г. № 20-З "О противодействии коррупции в Нижегородской области" предусмотрено, что общественный контроль за соблюдением законодательства о противодействии коррупции в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, осуществляют субъекты общественного контроля в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" и Законом Нижегородской области от 22.09.2015 г. № 127-З "Об общественном контроле в Нижегородской области".
Областной закон Ленинградской области от 17.06.2011 г. № 44-оз "О противодействии коррупции в Ленинградской области" предусматривает отдельную статью "Развитие институтов общественного контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции" (ст. 11), положениями который закреплено, что органы государственной власти Ленинградской области, иные государственные органы Ленинградской области, органы местного самоуправления Ленинградской области в пределах своих полномочий:
оказывают поддержку общественных инициатив, направленных на противодействие коррупции, обеспечивают информационную открытость и общественный контроль своей деятельности, а также привлечение граждан, институтов гражданского общества к реализации мер по противодействию коррупции в Ленинградской области;
создают условия для сообщения гражданами информации о злоупотреблениях должностным положением путем организации приема обращений граждан по "телефонам доверия", приема электронных обращений граждан на официальных сайтах органов государственной власти Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет";
взаимодействуют с политическими партиями, другими общественными объединениями и иными институтами гражданского общества по вопросам противодействия коррупции.
10. Развитие института парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции (п. 6 ст. 6 Закона № 273-ФЗ).
Парламентский контроль не обозначен в Конституции РФ как специальное направление деятельности представительного органа, упоминаются отдельные функции в обеспечение данной деятельности - отчеты Правительства, информация об исполнении бюджета, выражение недоверия Правительству. Между тем в теории признано, что парламентский контроль - одна из функций парламента, заключающаяся в осуществлении контроля за деятельностью правительства и других органов исполнительной власти.
Общепризнанными формами и способами парламентского контроля в мире являются: участие парламента в формировании правительства, в назначении и смещении с должности ряда высших должностных лиц; обсуждение политики правительства и возможность выражения ему недоверия; контроль за использованием средств государственного бюджета и утверждение отчета об исполнении бюджета (через счетные палаты, контрольные управления); депутатские запросы; проведение парламентских расследований и парламентских слушаний, контрольная деятельность парламентских комитетов и комиссий; контроль за актами делегированного законодательства; создание специальных органов, осуществляющих от имени парламента контроль за соблюдением прав и законных интересов граждан (Уполномоченный по правам человека); ратификация международных договоров.
Федеральным законом от 07.05.2013 г. № 77-ФЗ "О парламентском контроле" регулируются общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания РФ, комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания РФ, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ, парламентской комиссией по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, Счетной палатой РФ парламентского контроля на основе Конституции РФ, федеральных конституционных законов, настоящего Федерального закона, других федеральных законов, регламентов палат Федерального Собрания РФ.
Основными целями парламентского контроля являются:
1) обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов;
2) защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;
3) укрепление законности и правопорядка;
4) выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов РФ, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения;
5) противодействие коррупции;
6) изучение практики применения законодательства РФ, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства РФ и повышение эффективности его исполнения.
Осуществление парламентского контроля не подменяет осуществление правосудия, расследование преступлений, оперативно-разыскную деятельность, деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемую в пределах их компетенции. Вмешательство субъектов парламентского контроля в осуществление указанной деятельности не допускается.
К субъектам парламентского контроля относятся действующие в целях осуществления парламентского контроля:
1) палаты Федерального Собрания РФ - Совет Федерации Федерального Собрания РФ и Государственная Дума Федерального Собрания РФ;
2) комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ;
3) парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;
4) члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы.
Счетная палата РФ, являющаяся постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию РФ, участвует в осуществлении парламентского контроля в случаях, порядке и формах, предусмотренных Федеральным законом от 07.05.2013 г. № 77-ФЗ "О парламентском контроле" и Федеральным законом от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".
Парламентский контроль осуществляется в следующих формах:
1) рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ;
2) проведение палатами Федерального Собрания РФ, комитетами палат Федерального Собрания РФ, Счетной палатой РФ мероприятий по осуществлению предварительного парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;
3) заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой;
4) рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка РФ и принятие решений по ним;
5) заслушивание докладов Председателя Центрального банка РФ о деятельности Центрального банка РФ при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;
6) осуществление в отношении Центрального банка РФ парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)";
7) направление палатами Федерального Собрания РФ парламентских запросов;
8) направление членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы запросов членов Совета Федерации, запросов депутатов Государственной Думы;
9) заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания РФ информации членов Правительства РФ, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов РФ, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в рамках "правительственного часа", а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ;
10) заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ, Генерального прокурора РФ, Председателя Центрального банка РФ, Председателя Центральной избирательной комиссии РФ, иных должностных лиц;
11) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ, заместителя Председателя Счетной палаты РФ, аудиторов Счетной палаты РФ;
12) осуществление палатами Федерального Собрания РФ взаимодействия со Счетной палатой РФ в случаях и формах, предусмотренных Федеральным законом от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации";
13) осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в РФ;
14) заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в РФ и о проделанной работе по их укреплению;
15) направление представителей палат Федерального Собрания РФ в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов, и их отзыв из данных организаций;
16) приглашение членов Правительства РФ и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ;
17) проведение парламентских слушаний;
18) проведение парламентских расследований.
Мероприятия по осуществлению парламентского контроля могут быть постоянными и разовыми. Мероприятия по осуществлению постоянного парламентского контроля могут включаться в план мероприятий палат Федерального Собрания РФ по письменным предложениям фракций в Государственной Думе, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы.
Мероприятия по осуществлению постоянного парламентского контроля, проводимые палатами Федерального Собрания РФ с участием Счетной палаты РФ, включаются в план работы Счетной палаты РФ на очередной год и проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".
По результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля палаты Федерального Собрания РФ в пределах своих полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, вправе:
1) поручить комитету или комиссии палаты Федерального Собрания РФ разработать соответствующий проект федерального закона для внесения его в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы;
2) предложить государственному органу и соответствующим должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства РФ, а также по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений;
3) рассмотреть вопрос о доверии Правительству РФ;
4) освободить от должности в установленном федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания РФ порядке лиц, назначение на должность и освобождение от должности которых отнесены к ведению соответствующей палаты;
5) обратиться к лицам, имеющим в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами право принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный характер, либо право вносить представления об отстранении указанных лиц от должности;
6) обратиться в органы прокуратуры РФ или Следственный комитет РФ.
Государственный орган, орган местного самоуправления, организация или соответствующие должностные лица обязаны рассмотреть предложения палаты Федерального Собрания РФ по результатам осуществления парламентского контроля и в месячный срок или в срок, установленный палатой Федерального Собрания РФ, уведомить палату Федерального Собрания РФ о результатах рассмотрения предложений.
Нормы, предусматривающие развитие института парламентского контроля, в том числе за соблюдением законодательства РФ о противодействии коррупции (в качестве одной из мер профилактики коррупции), нашли свое отражение в законах субъектов РФ о парламентском контроле, региональных законах о противодействии коррупции.
Так, например, Закон Алтайского края от 04.05.2016 г. № 30-ЗС "О парламентском контроле в Алтайском крае" в ст. 3 устанавливает, что основными целями парламентского контроля являются:
1) защита прав и свобод человека и гражданина;
2) укрепление законности и правопорядка;
3) выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Алтайского края и органов местного самоуправления, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления и их должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения;
4) противодействие коррупции;
5) изучение практики применения законодательства Алтайского края, выработка предложений, направленных на совершенствование законодательства Алтайского края и повышение эффективности его исполнения;
6) обеспечение соблюдения исполнения федеральных законов и законов Алтайского края.
11. Как уже было отмечено выше в ст.6 Закона № 273-ФЗ, в некоторых субъектах РФ меры профилактики коррупции дополняются соответствующими нормами законов субъектов РФ и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ.
Так, например, Закон Ульяновской области от 20.07.2012 № 89-ЗО (ред. от 24.03.2017) "О противодействии коррупции в Ульяновской области" в ст. 4 "Антикоррупционные меры" предусматривает, что наряду с мерами по профилактике коррупции, установленными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, в Ульяновской области применяются следующие антикоррупционные меры:
1) разработка и реализация программ противодействия коррупции;
2) организация и проведение антикоррупционного мониторинга;
3) проведение Уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области антикоррупционного анализа;
4) формирование Уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области базы данных о зонах коррупционного риска;
5) введение антикоррупционных стандартов в пределах полномочий государственных органов Ульяновской области;
6) обеспечение антикоррупционной пропаганды;
7) привлечение представителей институтов гражданского общества и граждан к участию в реализации единой государственной политики в области противодействия коррупции;
8) обеспечение гласности и открытости деятельности государственных органов Ульяновской области при реализации ими мер по профилактике коррупции и мер, направленных на повышение эффективности противодействия коррупции;
9) подготовка отчетов о реализации программ противодействия коррупции;
10) установление иных запретов, ограничений, обязательств и правил служебного поведения для лиц, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых Ульяновской областью для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, в случае передачи органам государственной власти субъектов РФ в установленном порядке полномочий по выполнению указанных задач;
11) обеспечение антикоррупционного просвещения населения;
12) иные меры, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Ульяновской области.