Запреты и ограничения, связанные с государственной и муниципальной службой
Запреты и ограничения, связанные с государственной гражданской службой
Статья 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ) предусматривает ограничения, связанные с гражданской службой.
Работодатель вправе отказать в приеме на работу в силу предписаний закона, обусловленных особыми требованиями к качествам лица.
В частности, в соответствии со статьей 16 Федерального закона № 79-ФЗ гражданин не может быть принят на гражданскую службу в случае:
- признания его недееспособным или ограниченно дееспособным по решению суда, вступившего в законную силу;
- осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;
- отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;
- наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу подтвержденного медицинским заключением;
- близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, за исключением замещения должности гражданской службы в уполномоченных в сфере лесных отношений органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;
- прекращения гражданства Российской Федерации;
- наличия гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
- представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;
- непредставления сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу;
- утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее – Закон о противодействии коррупции) и другими федеральными законами;
- признания его не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, в соответствии с заключением призывной комиссии (за исключением граждан, прошедших военную службу по контракту) - в течение 10 лет со дня истечения срока, установленного для обжалования указанного заключения в призывную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации, а если указанное заключение и (или) решение призывной комиссии соответствующего субъекта Российской Федерации по жалобе гражданина на указанное заключение были обжалованы в суд, - в течение 10 лет со дня вступления в законную силу решения суда, которым признано, что права гражданина при вынесении указанного заключения и (или) решения призывной комиссии соответствующего субъекта Российской Федерации по жалобе гражданина на указанное заключение не были нарушены;
- непредставления сведений, предусмотренных ст. 20.2 Федерального закона № 79-ФЗ.
Часть 1 ст. 17 Федерального закона № 79-ФЗ устанавливает запреты, связанные с гражданской службой. В частности, в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается:
•	замещать должность гражданской службы в случае:
- избрания или назначения на государственную должность, за исключением случаев, установленных ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 года № 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и ч. 9 ст. 12 Федерального закона от 22 декабря 2020 года № 437-ФЗ "О федеральной территории "Сириус";
- избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;
- избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;
•	участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией, за исключением следующих случаев:
- участие на безвозмездной основе в управлении политической партией, органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, участие в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости;
- участие на безвозмездной основе в управлении некоммерческой организацией (кроме участия в управлении политической партией, органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости) с разрешения представителя нанимателя, которое получено в порядке, установленном нормативным правовым актом государственного органа;
- участие на безвозмездной основе в управлении коммерческой организацией, являющейся организацией государственной корпорации, государственной компании или публично-правовой компании, более 50 процентов акций (долей) которой находится в собственности государственной корпорации, государственной компании или публично-правовой компании, в качестве члена коллегиального органа управления этой организации в порядке, установленном нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации или нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, определяющими порядок такого участия, если федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлено иное;
- вхождение на безвозмездной основе в состав коллегиального органа коммерческой или некоммерческой организации на основании акта Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;
- представление на безвозмездной основе интересов Российской Федерации или субъекта Российской Федерации в органах управления и ревизионной комиссии организации, учредителем (акционером, участником) которой является Российская Федерация или субъект Российской Федерации, в соответствии с нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации или нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, определяющими порядок осуществления от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации полномочий учредителя организации либо порядок управления находящимися в федеральной собственности или собственности субъекта Российской Федерации акциями (долями в уставном капитале);
- иные случаи, предусмотренные международными договорами Российской Федерации или федеральными законами;
•	заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
•	приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;
•	быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
•	получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации. Гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации;
•	выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договоренности государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных других государств, международными и иностранными организациями;
•	использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;
•	разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
•	допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности;
•	принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
•	использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;
•	использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;
•	создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;
•	прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора;
•	входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
•	заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Кроме того:
Гражданскому служащему, его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами". При этом понятие "иностранные финансовые инструменты" используется в Федеральном законе № 79-ФЗ в значении, определенном указанным Федеральным законом.
В случае, если владение гражданским служащим ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
После увольнения с гражданской службы гражданин не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
Гражданин, замещавший должность гражданской службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы не вправе без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу (оказывать данной организации услуги) на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров) в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гражданского служащего. Согласие соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Судебная практика складывается следующим образом:
1. Привлечение к дисциплинарной ответственности.
Федеральный закон № 79-ФЗ предоставляет государственному гражданскому служащему право на рассмотрение индивидуальных служебных споров (п. 13 ч. 1 ст. 14) и устанавливает гарантии реализации им права на судебную защиту (ч. 13, 14 и 15 ст. 70). Кроме того, предусмотрен порядок урегулирования служебных споров и порядок уведомления представителя нанимателя о неправомерных действиях вышестоящего руководства. Таким образом, в общей системе правового регулирования отношений государственной службы, специфика которой обусловливает особый правовой статус государственных служащих, обязывающий их, по общему правилу, к лояльности и сдержанности, нормативное положение п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 79-ФЗ необходимо учитывать содержание публичного высказывания, суждения, оценки, его общественной значимости и мотивов, а также наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства.
Исследовав представленные по делу доказательства, суд приходит к выводу о том, что истцом допущено публичное высказывание, не обусловленное общественными интересами, которое сводилось к достижению иных целей, то есть факт нарушения Изотовым С.Н. требований законодательства о государственной гражданской службе, ограничений, установленных п. 10 ч. 1 ст. 17 Федеральным Законом № 79-ФЗ, нашел свое подтверждение. Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности не нарушен (Решение № 2-816/2019 2-816/2019~М-610/2019 М-610/2019 от 11 сентября 2019 г. по делу № 2-816/2019 Сосногорский городской суд (Республика Коми).
2. Запрет на разглашение информации.
В соответствии с п. 3.2 должностного регламента Андреевой Е.В. в ее должностные обязанности входит неразглашение сведений, ставших ей известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Согласно п. 6 должностного регламента старший специалист 1 разряда несет персональную ответственность, установленную законодательством Российской Федерации, за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, действие или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан; разглашение сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; несоблюдение ограничений, запретов, связанных с прохождением государственной гражданской службы.
Пунктом 1.2 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 года № 1233, к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью, а также поступившая в организации несекретная информация, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами.
Из пунктов 1.7, 1.8 указанного Положения следует, что служебная информация ограниченного распространения без санкции соответствующего должностного лица не подлежит разглашению (распространению).
За разглашение служебной информации ограниченного распространения, а также нарушение порядка обращения с документами, содержащими такую информацию, государственный служащий (работник организации) может быть привлечен к дисциплинарной или иной предусмотренной законодательством ответственности.
Процедура проведения служебной проверки, регламентированная Федеральным Законом № 79-ФЗ и Инструкцией об организации и проведении служебных проверок в отношении федеральных государственных гражданских служащих Няндомского районного суда, утвержденной приказом председателя суда от 28 декабря 2017 года, представителем нанимателя соблюдена; Андреева Е.В. ознакомлена с приказом о проведении служебной проверки, ей разъяснены права гражданских служащих, в отношении которых проводится служебная проверка, истребованы письменные объяснения от истца и других лиц, по окончании служебной проверки Андреева Е.В. ознакомлена со всеми материалами служебной проверки; факт грубого нарушения гражданским служащим должностных обязанностей нашел свое подтверждение в ходе судебного разбирательства, а именно Андреева Е.В. допустила разглашение служебной информации, ставшей ей известной в связи с исполнением должностных обязанностей.
Проверяя законность привлечения Андреевой Е.В. к дисциплинарной ответственности, суд приходит к выводу о том, что пренебрежительное, недобросовестное и безответственное отношение Андреевой Е.В. к выполнению требований, установленных Законом № 79-ФЗ, служебным контрактом, должностным регламентом, нанесло ущерб авторитету судебной власти, образовало состав грубого дисциплинарного проступка.
Ненаступление для сторон иска негативных последствий не свидетельствует о несовершении истцом дисциплинарного проступка (Решение № 2-929/2018 2-929/2018~М-855/2018 М-855/2018 от 29 октября 2018 г. по делу № 2-929/2018 Вельский районный суд (Архангельская область)).

Запреты и ограничения, связанные с муниципальной службой

Ограничения, связанные с муниципальной службой
1.  Статья 13 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ) содержит императивного характера ограничения, связанные с муниципальной службой. Это довольно разнообразные по своим формулировкам обстоятельства, при которых гражданин не может поступить на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе. Каждое из установленных в данной статье ограничений в силу п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ может стать основанием для увольнения муниципального служащего с занимаемой должности.
1.1. В п. 1 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ установлен запрет на замещение гражданином должности муниципальной службы в случае признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу. Юридически значимым данный запрет становится только в силу признания лица недееспособным или ограниченно дееспособным по решению суда, вступившему в законную силу. Никакие другие документы, например, медицинское заключение врача или комиссии врачей, такого значения не имеют.
1.2. В п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ установлено ограничение на замещение должности муниципальной службы для лиц, осужденных к наказанию, которое исключает возможность исполнения обязанностей по такой должности муниципальной службы. Естественно, такое уголовное наказание должно быть предусмотрено судебным приговором, вынесенным и вступившим в законную силу в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством.
Прямого ответа на вопрос - какое уголовное наказание исключает возможность исполнения обязанностей по должности муниципальной службы - закон не содержит. Это значит, что данная норма не влечет освобождение от занимаемой должности в случае осуждения муниципального служащего за совершение любого преступления, независимо от назначенного наказания. Тем более, что в отличие от Федерального закона № 79-ФЗ, в Федеральном законе № 25-ФЗ наличие неснятой или непогашенной судимости до сих пор не предусмотрено в качестве ограничения (запрета) для нахождения на муниципальной службе.
1.3. В п. 3 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ ограничение (фактически - запрет) на осуществление муниципальной службы установлено для лиц, отказавшихся проходить процедуру оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну.
Данное ограничение не абсолютно, оно касается только тех лиц, которые замещают или претендуют на замещение должности муниципальной службы, осуществление полномочий по которым связано с использованием упомянутых сведений. Обычно это руководящие работники органов местного самоуправления, которые в установленном порядке допускаются к работе с документами и информацией, относящимся к государственной тайне по основаниям, предусмотренным Законом РФ "О государственной тайне". Этим же законом определен состав сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне, и регулируется процедура оформления допуска к таким сведениям.
1.4. В п. 4 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ установлено ограничение на занятие должности муниципальной службы гражданином, имеющим определенное заболевание. Наличие такого заболевания препятствует как поступлению на муниципальную службу, так и ее прохождению. В данном подпункте имеются в виду заболевания, перечень которых устанавливается уполномоченным Правительством федеральным органом исполнительной власти. Таким федеральным органом является Минздрав.
В настоящее время перечень заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу и муниципальную службу или ее прохождению, утвержден приказом Минздрава от 14 декабря 2009 г. № 984н. В данном Перечне в основном психические расстройства и болезни нервной системы.
Названным приказом утвержден порядок прохождения диспансеризации государственными гражданскими служащими Российской Федерации и муниципальными служащими, а также форма заключения медицинской организации о наличии (отсутствии) заболевания, препятствующего поступлению на государственную гражданскую и муниципальную службу или ее прохождению. 
Для поступающих на муниципальную службу представление указанного медицинского заключения обязательно в соответствии с п. 9 ч. 3 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ. Такое заключение гражданин может получить по собственной инициативе в медицинской организации по месту своего жительства или работы. При отсутствии заболевания, препятствующего гражданину поступлению на муниципальную службу, в заключении в обязательном порядке должна быть запись об этом.
1.5. Пункт 5 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ ограничивает возможность совместной муниципальной службы родственников. Ограничение обусловлено двумя обстоятельствами:
- близкое родство или свойство граждан (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов);
- непосредственная подчиненность или подконтрольность указанных лиц по отношению друг к другу.
Непосредственная подчиненность означает, что один муниципальный служащий напрямую подчинен другому, что определяется на основе их правового статуса и полномочий, установленных в соответствии с законодательством, уставом муниципального образования, положением о структурном подразделении органа местного самоуправления (например, местной администрации), избирательной комиссии муниципального образования, должностной инструкцией муниципального служащего.
Непосредственная подконтрольность означает, что один муниципальный служащий имеет право осуществлять контроль по отношению к другому муниципальному служащему. Непосредственная подконтрольность производна от непосредственной подчиненности. Как правило, у вышестоящего по должности муниципального служащего имеются официально закрепленные контрольные функции и полномочия по отношению к нижестоящему муниципальному служащему.
Справка: типичная ситуация возможной подчиненности и подконтрольности родственников в одном органе местного самоуправления - глава муниципального образования, который возглавляет местную администрацию (действующую на основе единоначалия), и рядовой муниципальный служащий данной администрации в любой должности являются родственниками.
1.6. Ограничения, установленные в отношении муниципальной службы пп. 6 и 7 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ, касаются прекращения российского гражданства у муниципального служащего и (или) наличия у него иностранного гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.
В соответствии со ст. 62 Конституции российский гражданин может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. В данном случае данная норма и предусматривает это "иное" для граждан, являющихся муниципальными служащими.
1.8. Пункт 8 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ предусматривает недопустимость нахождения на муниципальной службе в случае представления при поступлении на службу подложных документов или заведомо ложных сведений.
Поступая на муниципальную службу, гражданин представляет несколько документов, предусмотренных ч. 3 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ. Сами документы и сведения, содержащиеся в них, могут подвергаться проверке в установленном порядке. В случае установления в процессе проверки обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на муниципальную службу, указанный гражданин информируется в письменной форме о причинах отказа в поступлении на муниципальную службу (ч. 4 и 5 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ).
Если подложный документ или заведомо ложные сведения будут выявлены уже позже поступления гражданина на муниципальную службу, то трудовой договор с ним может быть расторгнут на основании п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ.
Как свидетельствует практика, чаще всего вопросы о подлинности документов и достоверности содержащихся в них сведений возникают по поводу анкет установленной формы, документов об образовании, сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.
При определенных обстоятельствах за подделку или изготовление поддельных документов гражданин может быть привлечен к уголовной ответственности по ст. 327 УК.
1.9. В п. 9 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ содержится ограничение в отношении муниципальной службы из-за непредставления сведений, предусмотренных настоящим федеральным законом, Закон о противодействии коррупции и другими федеральными законами (Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам") или представления заведомо недостоверных или неполных сведений при поступлении на муниципальную службу.
Перечень документов и сведений, представляемых при поступлении на муниципальную службу, установлен ч. 3 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ. В числе таковых указаны сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Эти же сведения, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей обязывает представлять работодателю Федеральный закон о противодействии коррупции (ст. 8).
Непредставление указанных документов и сведений или представление заведомо недостоверных или неполных сведений является основанием для отказа в приеме на муниципальную службу. Выявление недостоверности или неполноты представленных сведений уже после приема гражданина на муниципальную службу может стать основанием для расторжения с ним трудового договора на основании п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ.
1.10. Ограничение, связанное с представлением сведений о размещении информации в сети Интернет (ст. 15.1). Названная информация представляет собой сведения об адресах сайтов и (или) страниц сайтов в сети Интернет, где муниципальный служащий размещает общедоступные сведения от своего имени, - в частности, о его аккаунтах в социальных сетях.
Требование предоставления такой информации касается не только граждан, поступающих на муниципальную службу, но и самих муниципальных служащих. Гражданин, претендующий на замещение должности муниципальной службы, представляет такие сведения при поступлении на службу - за 3 календарных года, предшествующих году поступления на муниципальную службу.
Непредставление указанных сведений является основанием для отказа гражданину в приеме на муниципальную службу, о чем ему должно быть сообщено в письменной форме (ч. 5 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ). Муниципальный служащий за подобное правонарушение может быть уволен с занимаемой должности на основании п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ.
1.11. Последнее ограничение, препятствующее поступлению на муниципальную службу, связано с признанием гражданина не прошедшим военную службу по призыву без законных оснований. При этом данное обстоятельство обусловлено рядом условий.
Во-первых, факт того, что гражданин не прошел военную службу по призыву, должен быть подтвержден заключением призывной комиссии.
Во-вторых, установление такого факта возможно в течение 10 лет со дня истечения срока, установленного для обжалования указанного заключения в призывную комиссию соответствующего субъекта РФ.
Установление таких обстоятельств в отношении конкретного гражданина может стать причиной для отказа в приеме на муниципальную службу, а для муниципального служащего - для расторжения с ним трудового договора на основании п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ.
Установление такого ограничения в настоящем федеральном законе не связано с интересами муниципальной службы, а преследует цель предупреждения фактов уклонения граждан от призыва на военную службу. Такая задача должна решаться с использованием других законодательных актов и способов.
2. В ч. 1.1 ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ содержится норма, конкретизирующая ограничение на муниципальную службу в связи с наличием родственных связей для гражданина, претендующего на замещение должности главы местной администрации.
Такое ограничение установлено на случай возникновения ситуации, когда в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 2 ч. 2 ст. 36, п. 2 ч. 2 ст. 37) и уставом муниципального образования глава данного муниципального образования возглавляет представительный орган муниципального образования, а исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местную администрацию) возглавляет другое лицо - глава администрации на принципах единоначалия.
В таком случае глава местной администрации назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности. В подобной ситуации гражданин (в том числе работающий муниципальным служащим), являющийся близким родственником действующего главы муниципального образования (из числа родителей, супруга, детей, братьев, сестер, а также братьев, сестер, родителей, детей супругов и супругов детей) не может быть назначен на должность главы местной администрации по контракту.
3. Часть 1.2 ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ конкретизирует ограничение, связанное с муниципальной службой, для должностных лиц контрольно-счетного органа муниципального образования (председателя, заместителя председателя и аудитора).
Такое ограничение обусловлено особым статусом контрольно-счетного органа муниципального образования, осуществляющего контрольные функции и полномочия (в том числе в сфере бюджетного финансирования и др.) по отношению к органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, организациям и учреждениям, финансируемым из местного бюджета.
Одним из принципов деятельности контрольно-счетных органов является независимость (ст. 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований").
В целях обеспечения самостоятельности и независимости контрольно-счетного органа установлено, что гражданин не может быть назначен на должности председателя, заместителя председателя и аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования, если он находится в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с:
- председателем представительного органа муниципального образования;
- главой муниципального образования;
- главой местной администрации;
- руководителями судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории соответствующего муниципального образования.
4. Частью 2 ст. 13 Федерального закона № 25-ФЗ установлен предельный возраст для замещения должностей муниципальной службы. В настоящее время такой возраст составляет 65 лет (ранее было - 60 лет).
Установление данного предельного возраста не означает обязательного увольнения муниципального служащего со службы на основании ч. 1 ст. 19 настоящего федерального закона.
Федеральный закон № 25-ФЗ допускает продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста (ч. 2 ст. 19). В частности, возможно однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего не более чем на 1 год. Юридически правильно производить такое продление посредством заключения (перезаключения) срочного трудового договора с данным муниципальным служащим в соответствии со ст. 59 ТК.
5. Согласно ч. 3 ст. 13 Федеральный закон № 25-ФЗ муниципальный служащий со статусом руководителя органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования не может представлять интересы муниципальных служащих в выборном профсоюзном органе данного органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования.
Такой запрет логичен, поскольку руководитель является представителем нанимателя (работодателя), а выборный профсоюзный орган обычно представляет интересы работников (муниципальных служащих) в отношениях социального партнерства (ст. 29-33 ТК). Данный запрет действует в течение всего периода замещения руководителем своей должности.
Данное ограничение введено для муниципальных служащих, занимающих должности руководителей соответствующих органов местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в целях исключения конфликта интересов.
В соответствии со ст. 14.1 Федеральный закон № 25-ФЗ предотвращение или урегулирование конфликта интересов осуществляется посредством изменения должностного или служебного положения муниципального служащего, вплоть до его отстранения от исполнения должностных обязанностей, и (или) его отказа от выгоды (получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав и т.п.).
Запреты, связанные с муниципальной службой
1. В статье 14 Федерального закона № 25-ФЗ установлены запреты, связанные с муниципальной службой. Они представляют собой ряд обязательных к исполнению правовых ограничений. Каждое из них в случае несоблюдения (неисполнения) может стать основанием для расторжения трудового договора с муниципальным служащим (п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ).
Данные запреты можно классифицировать на несколько групп:
- связанные с недопустимостью замещения муниципальным служащим иной публичной должности (п. 2);
- связанные с недопустимостью занятия муниципальным служащим предпринимательской и иной деятельностью (пп. 3, 3.1, 4, 15, 16).
- связанные с недопустимостью получения каких-либо доходов, имущественных вознаграждений и иных выгод (пп. 5-7, 10);
- политического характера (пп. 8, 9, 11-14).
1.1. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ недопустимо нахождение на должности муниципальной службы одновременно с занятием некоторых других должностей в органах публичной (государственной и муниципальной) власти любого уровня, замещаемых в установленном порядке.
Такие требования вполне логичны и закономерны на основе принципа распределения властных полномочий и в силу того, что муниципальная служба осуществляется на постоянной основе (ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 25-ФЗ). Это означает, что осуществление муниципальным служащим полномочий по замещаемой должности является для него основной работой, выполняемой в соответствии с условиями заключенного трудового договора с выплатой заработной платы и соблюдением правил внутреннего трудового распорядка (ст. 15, 56, 57 и др. ТК).
Говоря более конкретно, муниципальному служащему запрещается осуществлять муниципальную службу в случаях избрания или назначения на некоторые должности в государственном аппарате, в системе местного самоуправления и в профессиональных союзах.
В частности, недопустимо занимать свою должность в случаях избрания или назначения:
- на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта РФ, а также в случае назначения на должность государственной службы;
- на муниципальную должность;
- на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза (в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования).
1.2. Запрет, установленный п. 3.1 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ, выражается в недопустимости для муниципального служащего заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц.
Понятие предпринимательской деятельности определено в п. 1 ст. 2 ГК - это самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг.
Далее в статье говорится не только о предпринимательской, но и о других видах оплачиваемой деятельности, в частности об управлении коммерческой или некоммерческой организацией (п. 3 ч. 1 ст. 14). Данная норма запрещает участие муниципального служащего в управлении такими организациями в качестве единоличного исполнительного органа (например, директора и т.п.) или в качестве члена их коллегиальных органов управления (имеется в виду вхождение в состав таких органов, как совет директоров, правление и др.).
Понятие и статус коммерческих и некоммерческих организаций (юридических лиц) определены в ст. 48, 49, 50 ГК и др. Коммерческая организация как юридическое лицо, по общему правилу, приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами (ст. 53 ГК). Это могут быть как единоличные исполнительные органы (например, генеральный директор, исполнительный директор и т.п.), так и коллегиальные органы управления (например, совет директоров, наблюдательный совет, правление и др.).
Статья предусматривает четкий перечень исключений из данного запрета:
- участие служащего в управлении политической партией;
- участие в управлении органом профессионального союза на безвозмездной основе;
- участие в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, например, ТСЖ или СНТ;
- участие в управлении указанными некоммерческими организациями на безвозмездной основе с разрешения представителя нанимателя (работодателя);
- представление интересов муниципального образования в органах управления и ревизионной комиссии организации, учредителем (акционером, участником) которой является муниципальное образование, - также на безвозмездной основе.
1.3. Норма п. 4 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ запрещает муниципальному служащему быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему.
Здесь имеется в виду запрет быть поверенным по делам третьих лиц не только в органе местного самоуправления или избирательной комиссии муниципального образования, в которых муниципальный служащий работает, но и в иных подобных органах, организациях и учреждениях, например, в нижестоящем органе или в нижестоящей избирательной комиссии, в подведомственных муниципальных организациях или учреждениях и т.п.
Отношения, связанные с выполнением поручений (представительство), чаще всего оформляются в установленном порядке доверенностью (ст. 182, 185 и др. ГК). Доверенностью является письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу для представительства перед третьими лицами (ст. 185 ГК).
Однако на практике в системе органов местного самоуправления представительство по делам третьих лиц нередко осуществляется негласно, без оформления каких-либо документов. В связи с этим трудно доказывать нарушения данного запрета со стороны муниципальных служащих.
1.4. Запрет, установленный п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ, заключается в недопустимости для муниципального служащего получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц, например:
- подарки;
- денежные средства;
- ссуды;
- услуги;
- оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и др.
По смыслу данной нормы упомянутые виды вознаграждений являются незаконными.
Некоторые из подобных вознаграждений, например, денежные средства, могут быть законными, но по иным основаниям, например:
- заработная плата - ст. 129 ТК;
- денежное содержание муниципальных служащих - ч. 1 ст. 10 настоящего федерального закона;
- авторское вознаграждение - ст. 1234, 1235, 1245 ГК.
Нарушение запрета на получение муниципальным служащим вознаграждения от физического или юридического лица в связи с осуществлением соответствующих полномочий, входящих в его предмет ведения, может образовывать состав преступления, предусмотренного ст. 290 УК ("Получение взятки"), если будет доказано, что соответствующие действия в рамках своих полномочий совершены в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, либо если указанные действия (бездействие) входят в служебные полномочия соответствующего лица.
В данной норме также определены основы правового статуса подарков, получаемых муниципальными служащими. Согласно Толковому словарю Д.Н. Ушакова подарок - это предмет, вещь, которую по собственному желанию безвозмездно дают, преподносят, дарят кому-нибудь с целью доставить удовольствие, пользу.
В гражданско-правовом смысле подарок (дар) - это, как правило, вещь, безвозмездно передаваемая одним лицом (дарителем) другому (одаряемому) в собственность (в иных случаях - имущественное право либо имущественная обязанность, безвозмездно переходящая от одного лица к другому) - см. ст. 572, 575, 576 ГК и др.
Согласно п. 3 ч. 1 ст. 575 ГК не допускается дарение муниципальным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением служебных обязанностей, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает 3 тыс. рублей.
Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью. Они передаются по акту соответственно в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В то же время закон предоставляет муниципальному служащему, получившему и сдавшему подарок, возможность его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами. Однако на данное время такого правового акта не принято.
1.5. Согласно п. 6 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ муниципальному служащему запрещено выезжать в командировки, в том числе за пределы территории Российской Федерации, за счет средств физических и юридических лиц.
Гарантии при направлении работников в служебные командировки предусматриваются нормами главы 24 ТК. Служебная командировка, как определено в ст. 166 ТК, это поездка работника по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы.
Статьей 168 ТК определен перечень расходов, которые работодатель обязан возмещать работнику в случае направления в служебную командировку:
- расходы по проезду;
- расходы по найму жилого помещения;
- дополнительные расходы, связанные с проживанием вне места постоянного жительства (суточные);
- иные расходы, произведенные работником с разрешения или ведома работодателя.
Исключением из данного правила для муниципальных служащих является служебные командировки, осуществляемые на взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с:
- аналогичными органами других муниципальных образований;
- органами местного самоуправления иностранных государств;
- международными и иностранными некоммерческими организациями.
Обычно выезды муниципальных служащих за пределы страны осуществляются по служебным делам в командировку и финансируются за счет средств, выделяемых соответствующим муниципальным органом на содержание служащего из местного бюджета. В соответствии с законодательством такие расходы могут быть возложены и на бюджеты субъектов РФ, если это связано с финансированием зарубежной поездки членов делегации из числа представителей не только местного самоуправления, но и региональных органов государственной власти.
В отдельных случаях в соответствии с международными договорами и соглашениями зарубежные поездки (по обмену опытом, на конференции и обучающие семинары и т.п.) могут финансироваться за счет организатора (международной организации, фонда).
Выезды за пределы территории Российской Федерации, носящие личный характер, например, на отдых либо лечение, должны финансироваться за счет собственных средств.
1.6. Пункт 7 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ предусматривает прямой запрет на использование муниципальными служащими средств материально-технического, финансового и иного обеспечения, другого муниципального имущества в целях, не связанных с осуществлением соответствующих полномочий. Этот запрет касается всего того, что предназначено для обеспечения надлежащих организационно-технических условий служебной деятельности муниципальных служащих. Иначе говоря, речь здесь идет о недопустимости использования муниципальным служащим в целях, не связанных с исполнением должностных полномочий, любых средств и материалов, предназначенных для обеспечения деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.
В данной норме конкретно не названы виды материально-технических средств и иного обеспечения, предоставляемых муниципальным служащим. Однако в практическом плане обеспечение организационно-технических условий служебной деятельности муниципального служащего в порядке реализации его права, предусмотренного п. 2 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 25-ФЗ, заключается в:
- предоставлении служебного помещения;
- надлежащем оборудовании рабочего места;
- снабжении необходимым оборудованием, инструментами и иными средствами и материалами (мебель, бумага, пишущие приборы, компьютер, телефон и т.п.).
На практике во внеслужебных (личных, бытовых) целях чаще всего могут использоваться транспортные средства, средства телефонной связи и оргтехники. Однако устанавливать и доказывать такие факты достаточно сложно. Необходима дальнейшая наработка эффективных правовых и иных мер, направленных на совершенствование требований к служебному поведению муниципальных служащих, и предотвращение нецелевого использования ими средств материально-технического, финансового и иного обеспечения.
1.7. Норма п. 8 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ запрещает муниципальным служащим разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
По буквальному пониманию нормы речь идет об использовании сведений и служебной информации ограниченного доступа, содержащейся и используемой в органах местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и не подлежащей разглашению и свободному распространению.
Информация ограниченного доступа - это и есть конфиденциальные сведения, подлежащие правовой охране. Статьей 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" определено, что конфиденциальность информации - это обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя.
К конфиденциальной информации относится:
- служебная тайна;
- коммерческая тайна;
- секретные сведения (государственная тайна);
- профессиональная тайна (например, адвокатская, врачебная) и др.
Упомянутая в статье служебная информация - понятие достаточно широкое. В отличие от понятия "служебная тайна", доступ к которой ограничен государственными органами, такая информация в большинстве случаев не является секретной или ограниченной в использовании в органах местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.
Согласно Указу Президента от 6 марта 1997 г. № 188 "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера" служебная тайна (сведения), доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с федеральными законами, относится к категории сведений конфиденциального характера. Документы с такой информацией могут помечаться грифом "Только для служебного использования".
Пунктами 1 и 4 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 25-ФЗ муниципальным служащим гарантируется право на получение и распространение информации, но они обязаны строго соблюдать порядок и правила использования и обработки информации. Если в практическом плане возникнет вопрос об установлении факта неправомерного разглашения или использования сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, то необходимо выяснять - были ли со стороны представителя нанимателя (работодателя) приняты какие-либо меры правового, организационного и иного характера по фактическому установлению режима такой информации в муниципальном органе (органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования).
Только после этого можно решить вопрос о привлечении виновного служащего к административной ответственности, в частности по ст. 13.14 КоАП за разглашение информации с ограниченным доступом. Ответственность за иные нарушение порядка и правил обработки и использования информации предусмотрена также рядом других статей КоАП, например:
- нарушение законодательства в области персональных данных (ст. 13.11);
- нарушение правил защиты информации (ст. 13.12);
- нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 13.28) и др.
1.8. В п. 9 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ для муниципальных служащих установлен запрет на публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, при условии, что это не входит в его должностные обязанности.
Такие высказывания и суждения могут быть обнаружены и оценены при регулярном анализе представителем нанимателя, как правило, уполномоченным должностным лицом, публичных выступлений и публикаций муниципальных служащих, в том числе в средствах массовой информации и в сети Интернет.
За нарушение данного запрета возможно увольнение муниципального служащего на основании п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 25-ФЗ. Однако то или иное выступление, публикацию муниципального служащего с позиции данного законодательного запрета порой трудно отличить от опубликованного, озвученного, размещенного муниципальным служащим материала (доклада, статьи, заметки и т.п.) в средствах массовой информации либо в сети Интернет в порядке реализации права на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, гарантированного п. 5 ч. 1 ст. 11 настоящего федерального закона.
Конечно, в соответствии с принципом внепартийности муниципальной службы муниципальный служащий должен осуществлять служебные полномочия на основе политической нейтральности и быть беспристрастным. Но в то же время введение такого запрета порождает опасность подавления критики существующих недостатков и недопущения внесения предложений по совершенствованию деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.
Данный законодательный запрет, влекущий даже увольнение за его несоблюдение, представляется (так же как и требование о предоставлении муниципальными служащими сведений о размещении своей и чужой информации в сети Интернет) сомнительным с позиции конституционности данной нормы (см. ст. 29 Конституции). Однако поскольку она не оспорена в Конституционном Суде РФ, то подлежит безусловному практическому применению в соответствии с общими требования механизма правового регулирования и правилами реализации законодательных норм.
1.9. В п. 10 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ содержится норма, запрещающая муниципальному служащему принимать награды, почетные и специальные звания от иностранных государств и некоторых организаций.
Запрещено получение наград, почетных и специальных званий:
- от иностранных государств, международных организаций.
- от политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями.
В то же время это не запрет абсолютного характера. Он предусмотрен лишь на принятие наград, почетных и специальных званий от указанных субъектов без письменного разрешения главы муниципального образования, кроме того, он не касается получения научных наград и званий, в том числе от иностранных университетов и иных организаций.
Разрешение главы муниципального образования на получение муниципальным служащим той или иной награды от иностранного государства, международной организации, политической партии, общественного или религиозного объединения должно быть надлежащим образом оформлено в письменном виде и направлено соответствующему государству или организации.
1.10. В п. 11 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ установлен первый из запретов политического характера для муниципальных служащих. Он заключается в недопустимости использования муниципальным служащим преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума.
Данный запрет соответствует духу всеобщего и равного избирательного права, гарантируемого Конституцией. Он полностью корреспондирует с соответствующими нормами Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"(далее – Федеральный закон № 67-ФЗ) (ст. 40), а также иных федеральных и региональных законов о выборах и референдумах. Данный федеральный закон юридически определяет формы использования преимуществ должностного или служебного положения. В числе таковых, например:
- ведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, находящимися на государственной или муниципальной службе, либо являющимися главами местных администраций, в ходе служебных (оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета) командировок;
- доступ (обеспечение доступа) к муниципальным средствам массовой информации в целях ведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, если иным кандидатам, избирательным объединениям, группам участников референдума для этих целей не будет гарантирован такой же доступ;
- агитационное выступление в период избирательной кампании, кампании референдума при проведении публичного мероприятия, организуемого муниципальными органами, и др.
По смыслу данной нормы в системной связи с п. 1 ст. 40 указанного федерального закона запрет распространяется на муниципальных служащих в случае участия в выборах в качестве кандидата в депутаты или на выборную должность и на период избирательной кампании.
Данная норма предусматривает, что кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения.
Пункт 4 ст. 40 Федерального закона № 67-ФЗ предписывает, что лица, не являющиеся кандидатами и находящиеся на государственной или муниципальной службе, в период избирательной кампании, кампании референдума не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях выдвижения кандидата, списка кандидатов и (или) избрания кандидатов, выдвижения и поддержки инициативы проведения референдума, получения того или иного ответа на вопрос референдума.
Следует отметить, что названный федеральный закон не только запрещает муниципальному служащему использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, но вообще запрещает проводить такую агитацию и распространять любые агитационные материалы (подп. "б" п. 7 ст. 48). Это значит, что не важно, в чьих интересах проводится такая агитация, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за конкретного кандидата или список кандидатов либо против них. Поэтому данный запрет для муниципальных служащих является абсолютным и не содержит каких-либо исключений и дополнительных условий.
1.11. Пункт 12 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ содержи запрет на использование муниципальным служащим своего должностного положения в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также на публичное выражение отношения к указанным объединениям в качестве муниципального служащего.
Конституционной основой данного запрета является идеологическое и политическое многообразие, многопартийность (ст. 13 Конституции).
Данный запрет логично вытекает из принципа внепартийности муниципальной службы (ст. 4 Федерального закона № 25-ФЗ) и соответствует требованиям к служебному поведению муниципальных служащих, установленным ст. 14.2 настоящего закона.
1.12. Согласно п. 13 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ муниципальному служащему запрещено создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также каким-либо образом способствовать созданию указанных структур.
Исключения из данного правила составляют профессиональные союзы, а также ветеранские и иные органы общественной самодеятельности.
Данный запрет также вытекает из принципа внепартийности муниципальной службы (ст. 4 указанного закона). Он корреспондирует нормам настоящего федерального закона, определяющим требования к служебному положению муниципальных служащих (ст. 14.2), и полностью согласуется с соответствующими федеральными законами, определяющими статус, порядок создания и деятельности общественных и религиозных объединений (Федеральный закон от 19 мая 1995. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях", Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ "О свободе совести и религиозных объединениях").
Так, согласно ст. 9 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ "О политических партиях" структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку. Не допускается создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
1.13. Пункт 14 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ содержит норму, запрещающую муниципальному служащему прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора.
Разрешение индивидуальных трудовых споров в организациях регулируется нормами гл. 60 ТК. В соответствии со ст. 37 Конституции за работниками признается право на забастовку как способ разрешения коллективного трудового спора. Такое право реализуется в порядке ст. 409 ТК.
Однако муниципальным служащим запрещено прекращать исполнение должностных обязанностей и прекращать работу для разрешения индивидуального трудового спора. Данный запрет обусловлен особым характером функционирования муниципальной службы в органах местного самоуправления как института публичной власти, призванной действовать в интересах граждан.
Хотя данный запрет вызывает вопросы с позиции его конституционности, тем не менее он легитимен и подлежит безусловному соблюдению.
1.14. Пункт 15 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ предусматривает запрет для муниципальных служащих на вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством РФ.
В соответствии с российским и международным законодательством в нашей стране действуют иностранные некоммерческие неправительственные организации и (или) их структурные подразделения, преследующие различные цели. Данный запрет для муниципальных служащих, направленный на обеспечение интересов Российской Федерации в деятельности органов местного самоуправления, является достаточно четким, конкретным и понятным.
Исключением из этого общего запрета может служить лишь тот случай, когда деятельность муниципального служащего в иностранных организациях предусмотрена международным договором, а также российским законодательством.
1.15. Пункт 16 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ также запрещает муниципальным служащим заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет иностранного капитала, а именно: средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.
"Оплачиваемая деятельность - это такая деятельность, за осуществление которой выплачивается соответствующее денежное вознаграждение (заработная плата и др.). Муниципальный служащий вправе осуществлять такую деятельность в следующих случаях:
- она финансируется за счет средств российских лиц и организаций либо за счет как российских, так и зарубежных лиц и организаций;
- она финансируется исключительно за счет средств иностранного капитала и муниципальный служащий получил разрешение нанимателя на занятие такой деятельностью;
- она финансируется исключительно за счет средств иностранного капитала и международным договором или российским законодательством предусмотрено, что разрешение нанимателя получать не нужно.
2. В ч. 2 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ установлены два (дополнительных к вышеуказанным) запрета, адресованные муниципальному служащему с особым статусом - замещающему должность главы местной администрации по контракту.
Во-первых, таким муниципальным служащим запрещено заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Еще одно дополнительное к данному запрету ограничение заключается в том, что преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Упомянутая в данном пункте "другая оплачиваемая деятельность" - это такая деятельность (помимо муниципальной службы), за осуществление которой выплачивается соответствующее денежное вознаграждение (заработная плата и др.).
Муниципальный служащий вправе осуществлять преподавательскую, научную и иную творческую деятельность, но при условии, что она не будет финансироваться исключительно за счет средств иностранного капитала, если иное не предусмотрено международным договором или российским законодательством. Такую деятельность можно осуществлять с участием иностранного капитала, если он не является основным источником финансирования соответствующих учебных, образовательных, научных учреждений и т.п.
Во-вторых, главы местных администраций не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором или российским законодательством.
3. В ч. 3 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ, по сути, содержится тот же запрет, который установлен для муниципальных служащих п. 8 ч. 1 настоящей статьи.
Здесь запрет распространен на граждан, уволенных с муниципальной службы. Им, как и действующим муниципальным служащим, запрещено разглашать или использовать в интересах организаций (любых - коммерческих и некоммерческих) либо физических лиц (не только граждан Российской Федерации, но и иностранных граждан и лиц без гражданства) сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие им известными в связи с исполнением ранее должностных обязанностей в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.
4. Последний из запретов установленный в ч. 4 ст. 14 Федерального закона № 25-ФЗ касается граждан, замещавших должность муниципальной службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации. В такой перечень обычно включаются должности муниципальной службы категории "руководитель".
Такие лица после увольнения с муниципальной службы не вправе замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу на условиях гражданско-правового договора в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные обязанности муниципального служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.
По контексту данной нормы понятно, что это не абсолютный запрет. Замещение или отказ в замещении должности в организации, по отношению к которой ранее муниципальный служащий осуществлял отдельные функции и полномочия муниципального (административного) управления, зависит от дачи согласия на это упомянутой комиссии, действующей в органе местного самоуправления.